Децентрализация требования

Децентрализация требования

Если у вас возникли вопросы, или вам что-то не нравится, вы можете пожаловаться

Выработка требований к децентрализованной системе разграничения доступа

А. Ю. ЧАДОВ, аспирант МФТИ(ГУ), Москва Россия

В работе были сформированы требования к системе разграничения доступа, в которой основные функциональные элементы разнесены на разные рабочие станции. На основе полученных требований был предложен пример архитектуры системы. Были выделены особенности такой системы, которые необходимо исследовать в дальнейшем

Ключевые слова: разграничение доступа, централизация, децентрализация, модульная система.

Введение

Одной из основных задач защиты информации является разграничение доступа. На данный момент уже существует большое количество различных систем разграничения доступа к информации, среди основных решений на рынке СЗИ от НСД можно выделить следующие наиболее распространенные продукты:

  • Secret Net («Код Безопасности»): степень охвата рынка – 52%
  • «Аккорд» (ОКБ САПР): степень охвата рынка – 25,8%
  • Dallas Lock («Конфидент»): 5,8 % [1]
  • Во всех этих решениях система, принимающая решения о запрете или разрешении доступа, располагается на самом подконтрольном объекте (ПКО), таким образом машина, отвечающая за обработку данных, отвечает и за безопасность [2, 3, 4, 5, 6, 7].

    Проанализируем, что будет, если построить систему, в которой эти функции выполняют разные машины.

    В данной статье описывается концепция новой системы разграничения доступа, в которой элемент, отвечающий за приятие решений о разрешении доступа вынесен на другую машину.

    1. Проектирование новой системы

    При создании концепции новой системы, сначала определим модель контроля доступа, которая будет использоваться в новой системе. Наиболее популярными и распространёнными в данный момент являются подход к разграничению доступа на основе ролей (Role-Based Access Control, RBAC) [8] и подход к разграничению доступа на основе атрибутов (Attribute-Based Access Control, ABAC) [9]. Но роль в понимании стандарта RBAC может быть назначена субъекту в рамках ABAC в качестве одного из атрибутов, что делает RBAC в некотором смысле частным случаем и лишает его перед ABAC всех преимуществ [10, 11]. Поэтому новая система должна базироваться на атрибутной модели контроля доступа.

    Далее нужно определить архитектуру новой системы. В спецификации NIST стандарта ABAC приведены два варианта архитектуры системы для двух стандартов XACML и NGAC:

    Рис. 1. Функциональная архитектура NGAC [12. С. 34]

    Рис. 2. Функциональная архитектура XACML [12. С. 21]

    В обоих вариантах предложена модульная система. Модульные системы обладают рядом достоинств: возможность резервного дублирования отдельных критичных модулей, лёгкая заменимость модулей при необходимости, удобное управление и настройка.

    В соответствии со стандартом, нашу новую систему тоже сделаем модульной. В новой системе элемент, отвечающий за принятие решений будет вынесен на отдельную рабочую станцию. При этом на ПКО должен остаться агент, перехватывающий запросы субъектов к объектам и отправляющий их к удалённому элементу, принимающему решения о доступе. Поскольку модуль принятия решений вынесен отдельно, имеет смысл сделать его одним для всех ПКО, контролируемых данной системой разграничения доступа в рамках одной информационной системы, чтобы избежать ненужного дублирования.

    Модульная система разграничения доступа будет более универсальной: если, например, ОС на рабочих станциях нужно будет сменить на несовместимую с модулем перехвата данных, достаточно будет сменить только этот модуль на совместимый с нужной ОС.

    Мы выделили два элемента, которые должны быть в новой системе разграничения доступа. В стандарте в обеих архитектурах помимо уже обозначенных модулей есть отдельный модуль хранения политик доступа и модуль управления политиками. Включим их новую систему. Итак, среди модулей в новой системе должны быть: модуль приятия решений о доступе, модуль хранения политик доступа, модуль-перехватчик запросов доступа субъектов к объектам, модуль управления политиками. Также нужна транспортная система для передачи сообщений между модулями и хранения их в очередях в случае необходимости — она так же должна являться модулем. При дальнейшем развитии можно будет при необходимости добавлять новые модули, например, систему журналирования тоже можно вынести в отдельный модуль.

    2. Трудности, возникающие при построении модульной системы

    Сама концепция модульной системы привносит особенности, которые необходимо учитывать.

    Первое – если решения теперь принимаются на удалённой машине, то ко времени принятия решения о предоставлении доступа добавится время на передачу сообщений между модулями, как следствие может возрасти время отклика системы. При проектировании нужно учесть особенности передачи данных по сети и минимизировать задержку. Возможно, для этого придётся объединять некоторые модули в рамках одной рабочей станции, либо делать локальный кэш. Задержка работы системы не должна превышать времени чтения данных с диска. Современные сетевые технологии позволяют построить такую систему – задержка передачи по сети достаточно мала по сравнению со скоростью чтения данных с диска [13].

    Второе – защита данных, передаваемых между модулями. Поскольку теперь части системы разграничения доступа находятся не в рамках одной рабочей станции, то для некоторых типов сообщений (нужно исследовать для каких именно), придётся обеспечивать конфиденциальность или целостность данных. Для этого можно использовать шифрование, подпись либо протоколы защиты канала. Следует учесть, что всё это также повлияет на скорость отклика и должно быть учтено в проектировании. Также нужно предусмотреть механизм аутентификации элементов при общении друг с другом.

    3. Требования к системе и пример архитектуры

    Рис. 3. Пример того, как может выглядеть новая система

    В данном примере, все модули общаются друг с другом через менеджер сообщений. Работа строится следующим образом: сначала администратор через АРМ управления настраивает базу данных политик. Затем, в процессе работы, агенты, перехватывая события обращаются к серверу принятия решений. Он делает запрос в БД политик, и на основе полученных оттуда данных даёт агенту ответ.

    В итоговом варианте схемы могут добавиться новые модули, может появиться локальный кэш на ПКО, что приведёт к изменению схемы работы с системой.

    Итак, суммируя сказанное выше, мы получили следующий список требований к новой системе разграничения доступа:

    1. Система должна состоять отдельных модулей, общающихся друг с другом через определённое API. Серди этих модулей обязательно должны быть модуль приятия решений о доступе, модуль хранения политик доступа, модуль-перехватчик запросов доступа субъектов к объектам, модуль управления политиками, модуль транспортной системы для передачи сообщений.
    2. Решения о доступе субъектов к объектам принимает центральный модуль, политики так же хранятся централизовано.
    3. Задержка, вносимая работой системы не должна ощущаться пользователем: она должна быть того же порядка, что и время обращения к диску или меньше.
    4. Модули должны уметь проводить взаимную аутентификацию.
    5. Данные, передаваемые в запросах модулей друг к другу должны быть защищены.

    В дальнейшей работе планируется исследовать вопросы, поднятые во втором разделе статьи: безопасность и быстродействие системы. Нужно исследовать на какое будет время отклика у такой системы, исследовать какие методы защиты данных нужно применить в этой системе и для каких именно данных. Нужно так же проработать технические моменты реализации агента: к примеру, при генерации события доступа субъекта к объекту, агент должен будет отправить запрос к модулю принятия решений, а для этого агенту нужно будет получить доступ к сетевым ресурсам, что сгенерирует событие доступа. Такие технические особенности нужно учесть, возможно это повлияет на архитектуру решения. С учётом результатов этих исследований можно будет приступить к созданию итогового проекта.

    Сложности и противоречия построения децентрализованной бюджетной системы: теоретический аспект Текст научной статьи по специальности « Экономика и экономические науки»

    Аннотация научной статьи по экономике и экономическим наукам, автор научной работы — Ларина Светлана Евгеньевна

    В статье рассматриваются подходы к исследованию бюджетной децентрализации , выделены теоретические позиции различных отраслей общественных наук, актуальные для развития инструментария анализа бюджетных и межбюджетных взаимосвязей в условиях бюджетной децентрализации , формирования эффективного механизма бюджетной децентрализации в многоуровневых бюджетных системах . Раскрывается процесс развития централизации/децентрализации в современных условиях, связанный с вопросами административного и политического государственного управления, обусловливающий необходимость разработки и внедрения новых (или на качественно ином уровне) механизмов координации и взаимодействия принятия и реализации управленческих решений структурами публичной власти разного уровня.

    Похожие темы научных работ по экономике и экономическим наукам , автор научной работы — Ларина Светлана Евгеньевна,

    The complexities and contradictions of decentralized fiscal system formation: a theoretical aspect

    The paper cons >fiscal decentralization study. It highlights the theoretical positions of the various branches of the social sciences that are important for the development of methods analysis and inter-budgetary relationships in terms of fiscal decentralization as well as the formation of an effective mechanism for fiscal decentralization in multi-level budget system. The author discloses the process of centralization and decentralization in the present conditions connected with issues of administrative and political governance. The scientific article reveals the necessity of the development and introduction of new (or a qualitatively different level) mechanisms for coordination and interaction of acceptance and realization of administrative decisions of public power structures at various levels.

    Текст научной работы на тему «Сложности и противоречия построения децентрализованной бюджетной системы: теоретический аспект»

    ?УДК 336 ББК 65.261.3 Л 25

    Доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС), г. Москва. Тел.: (499) 956-03-30, e-mail: [email protected]

    СЛОЖНОСТИ И ПРОТИВОРЕЧИЯ ПОСТРОЕНИЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ: ТЕОРЕТИЧЕСКИИ АСПЕКТ

    Аннотация. В статье рассматриваются подходы к исследованию бюджетной децентрализации, выделены теоретические позиции различных отраслей общественных наук, актуальные для развития инструментария анализа бюджетных и межбюджетных взаимосвязей в условиях бюджетной децентрализации, формирования эффективного механизма бюджетной децентрализации в многоуровневых бюджетных системах. Раскрывается процесс развития централизации/децентрализации в современных условиях, связанный с вопросами административного и политического государственного управления, обусловливающий необходимость разработки и внедрения новых (или на качественно ином уровне) механизмов координации и взаимодействия принятия и реализации управленческих решений структурами публичной власти разного уровня.

    Ключевые слова: государственное и муниципальное управление, теория общественного сектора, механизмы бюджетного взаимодействия в многоуровневых бюджетных системах, теория государственных финансов, бюджетная система, бюджетная децентрализация, управление общественными финансами.

    Doctor of Economics, Professor of Economics and Finance Public Sector Department, Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of Russian Federation (RANE&PA), Moscow. Ph.: (499)956-03-30, e-mail: [email protected] migsu.ranepa.ru.

    THE COMPLEXITIES AND CONTRADICTIONS OF DECENTRALIZED FISCAL SYSTEM FORMATION: A THEORETICAL ASPECT

    Abstract. The paper considers approaches to the fiscal decentralization study. It highlights the theoretical positions of the various branches of the social sciences that are important for the development of methods analysis and inter-budgetary relationships in terms of fiscal decentralization as well as the formation of an effective mechanism for fiscal decentralization in multi-level budget system. The author discloses the process of centralization and decentralization in the present conditions connected with issues of administrative and political governance. The scientific article reveals the necessity of the development and introduction of new (or a qualitatively different level) mechanisms for coordination and interaction of acceptance and realization of administrative decisions of public power structures at various levels.

    Keywords: state and municipal administration, the theory of the public sector, fiscal mechanisms of interaction in multi-level budget systems, the theory of public finance, fiscal system, fiscal decentralization, management of public finances.

    Исторически вопросы централизации/ децентрализации являлись частным предметом исследования в теориях управления. Так, А. Файоль выделил 14 принципов управления, в том числе и централизацию, которая принимается или отвергается в зависимости от тенденций управленческих процессов и конкретных обстоятельств [1, с. 8]. Централизация (децентрализация) трактуется в данном случае как фундаментальный принцип управления любой сложной организационной системой, а суть вопроса сводится к нахождению ее наиболее оптимальной степени в управленческих процессах.

    Современные тенденции в развитии науки государственного управления ориентированы, в том числе, на так называемый «новый государственный менеджмент», который предполагает дальнейшую управленческую децентрализацию в процессе принятия решений. Аргументация здесь сводится к идее, что в условиях тесной взаимозависимости всех аспектов современного общественного развития усиление централизации не дает эффекта, а порождает новый уровень бюрократической иерархии. Как следствие — центры принятия решений, в том числе стратегических, опускаются вниз по властной вертикали, что способствует развитию децентрализации и в политическом управлении. Кроме того, децентрализация информационных потоков повышает роль локальной информации, ее интерпретации в принятии управленческих решений, что вызывает необходимость межведомственного информационного обмена и координации принимаемых решений отдельными государственными структурами, вовлечение заинтересованной общественности и профессиональных сообществ в процесс принятия политических решений.

    Читайте так же:  Осаго где надежнее

    В целом, в развитии централизации/ децентрализации в современных условиях вопросы административного и политического государственного управления тесно переплетаются. Они обусловливают необходимость разработки и внедрения новых (или на качественно ином уровне) механизмов координации и взаимодействия принятия и реализации управленческих решений структурами публичной власти разного уровня.

    В экономической теории общественного сектора проблемы централизации/ децентрализации рассматриваются сквозь призму возможностей центральных и «локальных» правительств выявлять и через обособленные бюджеты удовлетворять потребности в общественных благах в зависимости от количества граждан, характеристик их предпочтений, пространственного (территориального) перераспределения ресурсов. В частности, в известной работе Э.Б. Аткинсона и Дж.Э. Стиг-лица «Лекции по экономической теории государственного сектора» [2] проблема предоставления общественных благ имеет, помимо прочего, следующие проявления: насколько допустима децентрализация государственного управления через выделение функциональных центров предоставления общественных благ, достижим ли оптимум по Парето при территориальной локализации их предоставления, какова роль территориальных сообществ в обеспечении граждан общественными благами, каково влияние центрального правительства на местные власти в вопросах предоставления общественных благ?

    Интерпретация централизации / децентрализации с позиций современной теории государственных финансов конкретизирует особенности перераспределения ресурсов таким образом, чтобы предоставляемые общественные блага максимально соответствовали предпочтениям экономических субъектов (или их групп) в условиях, когда «задачи, доходы и расходы разделены между многими уровнями и единицами» [3, с. 4]. Как следствие — возникает проблема доходов и расходов децентрализованных единиц (в вертикальном и горизонтальном аспектах) и актуализируется важность финансового обеспечения реализации функций, необходимость развития финансового инструментария управления бюджетами децентрализованных единиц.

    Конструктивную основу для анализа и обоснования направлений бюджетной децентрализации имеют идеи новой институциональной экономической теории через сравнительный анализ институциональных альтернатив [4, 5]. Это способствует формированию исследовательской программы, позволяющей обосновать теоретические и практические проблемы,

    возникающие в связи с появлением или изменением институтов разного уровня. Важными здесь являются вопросы рациональности в деятельности государства при реализации его основной функции — производства общественных благ, обоснование критериев специальных интересов как основы формирования распределительных коалиций, модели оппортунистического поведения при несовпадении экономических интересов взаимодействующих друг с другом агентов (уровней и структур публичной власти), издержки введения (или изменения) правил, издержки бюрократического контроля, а также фактор неопределенности. Существенность этих вопросов наиболее очевидна в условиях разграничения прав и ответственности в принятии и реализации управленческих решений по уровням власти бюджетной системы.

    Обоснованные механизмы бюджетной децентрализации позволяют сформировать и реализовать качественно новые подходы и требования к бюджетному процессу, всей системе бюджетных и межбюджетных отношений. Их основой становятся повышение ответственности и стимулировании результативности в осуществлении бюджетных расходов, построение прозрачной и понятной системы управления бюджетом. Эти требования призваны учитывать реальную возможность их применения в сложившихся и развивающихся институциональных условиях.

    Самостоятельное значение вопросы бюджетной децентрализации получают в теориях бюджетного федерализма и финансового обеспечения местного самоуправления. В исследованиях, посвященных проблемам развития бюджетного федерализма, реализуемая модель бюджетной децентрализации рассматривается как основа построения межбюджетных отношений.

    Проблематика бюджетной децентрализации может выходить (и при комплексном анализе выходит) за рамки собственно бюджетного федерализма. В частности, это относится к вопросам повышения эффективности государственного и муниципального управления, выбора моделей предоставления общественных услуг с использованием различных финансовых инструментов, форм и методов финансового и общественного контроля за механиз-

    мом принятия управленческих решений властными структурами.

    Термин «бюджетная децентрализация» часто используется в работах, исследующих проблемы разграничения полномочий и функций государственного управления бюджетными ресурсами в унитарных государствах, в случаях сравнения специфики разделения государственных функций по уровням власти в странах с различным государственным устройством, а также при анализе финансовых основ местного самоуправления.

    В ряде исследований подчеркивается, что бюджетная децентрализация является одним из элементов децентрализации в сфере общественных финансов [6], тем самым поднимаются вопросы соотношения бюджетной децентрализации и децентрализации в сфере общественных финансов. В то же время важно различать понятия «финансы общественного сектора» и «общественные финансы». Первые определяются исходя из того, что общественный сектор — это совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства, органов местного самоуправления и общественных организаций [7, 8]. Иными словами, в предметную область финансов общественного сектора включаются и финансовые ресурсы негосударственного некоммерческого сектора экономики, имеющие специфические цели функционирования и императивно не связанные ни с государственной (муниципальной) собственностью, ни, следовательно, с государственной (муниципальной) системой управления. Содержание «общественных финансов» очерчено сферой государственных и муниципальных финансов, они есть часть финансов общественного сектора.

    Данные допущения снимают разночтения в предметных вопросах бюджетной децентрализации, децентрализации в сфере общественных финансов, децентрализации в общественном секторе. Бюджетная децентрализация, являясь характеристикой и направлением развития современных бюджетных систем, свойственна и сфере общественных финансов, и общественному сектору. Но при этом децентрализация в сфере общественных финансов шире бюджетной децентрализации: первая предусматривает и вопро-

    сы управления финансовыми потоками в отраслевом разрезе, функционирования специализированных институтов (регуляторов) в различных областях финансовых отношений, формирования и реализации политики управления финансовыми ресурсами государства и государственной собственностью и т.д.; она дополняется повышением роли некоммерческих организаций в предоставлении услуг общественного характера, имеющих ограниченный круг потребителей. Вторая подразумевает углубление бюджетной автономии административных территориальных единиц, в которых органы управления наделены властными функциями. В идеале бюджетная децентрализация в государствах федеративного типа представляет собой бюджетный федерализм с развитым институтом местного самоуправления.

    Бюджетная децентрализация не есть дерегулирование, не является самоцелью, а призвана с максимальным эффектом реа-лизовывать функции государства посредством совершенствования бюджетных взаимосвязей и межбюджетных отношений, бюджетного процесса и контроля. Децентрализация не исключает централизацию: в разумно организованных системах всегда сочетается централизация и децентрализация, существует система отношений «центра и субъекта» децентрализации, в которой присутствуют зоны автономной ответственности и пересекающихся компетенций, зарождаются внутренние конфликты, предопределяющие необходимость совершенствования подходов и моделей разграничения полномочий.

    Концептуальные основы обоснования собственно бюджетной децентрализации формируются, на наш взгляд, через развитие экономической теории государственных финансов.

    Речь идет, во-первых, о соотношении (выборе) эффективности и справедливости в концепции «государства благосостояния», которая учитывает критерии равенства и справедливости в выборе общественных решений, и конкретизированное ее выражение в типологии функций общественного благосостояния, построенных на допущении возможности соотнесения благосостояния общества в целом с благосостоянием индивидов.

    Независимо от контекста неравенства и справедливости, которыми оперируют при объяснении функций общественного благосостояния, их обоснование касается «отношений между заданными целями и доступными средствами» [9, с. 208].

    Эти позиции приводят к выводу о том, что постулаты экономической теории благосостояния относятся к позитивной экономической теории, а выбор целевой функции общества представляет собой скорее нормативный вопрос, решаемый политически. Для экономистов важны в данном аспекте конкретные проявления программ расходов бюджетов разного уровня и то влияние, которое они оказывают на изменение в общественном благосостоянии, в том числе взаимной дополняемости социальных эффектов и экономической эффективности при реализации многих экономических и социальных проектов посредством системы бюджетных расходов.

    Развивая эти идеи в контексте исследования бюджетной децентрализации, выделим центральную дилемму теории общественного благосостояния «эффективность — справедливость», которую можно формально определить как оценку «затрат и выгод» (соотношение общественных издержек и общественных выгод). Общий подход предполагает определение важнейших аспектов перераспределения: межгрупповое (определение групп населения, получающих выгоды и групп населения, несущих потери) и межрегиональное (перераспределение выгод между территориями, определение территорий, в большей или меньшей степени получивших выгоды). В частности, при реализации экономических проектов вопросы централизации/децентрализации решаются, прежде всего, с учетом масштабности задач, а, следовательно, и совокупных затрат на их осуществление.

    Для обоснования бюджетной децентрализации важную роль имеет функциональная направленность властных структур в контексте финансового управления. В традиционной теории государственных финансов рассматриваются три основные сферы функций: распределение, перераспределение и стабилизация. Например, распределительная (аллокационная) функция в масштабах государства объясняется через оценочные параметры Парето-кри-

    терия: аллокация ресурсов является Па-рето-оптимальной, если при ином их распределении уже невозможно улучшение благосостояния одного индивида без ухудшения благосостояния другого. При этом важно как распределение ресурсов между частным и общественным секторами, так и в рамках собственно государственного (муниципального) сектора экономики. В функциях государственной деятельности (прежде всего, в производстве общественных благ) «. аллокационная цель реализуется тогда, когда для конечного результата (суммы произведенных товаров и услуг) выполняются два условия» [10, с. 19]: результат соответствует предпочтениям потребителей: предложение общественных благ соответствует предпочтениям их потребителей; товары и услуги предоставляются с минимальными затратами.

    С учетом временных и пространственных факторов именно функция аллокации обосновывает целесообразность бюджетной децентрализации, так как в условиях централизованной модели управления ограниченными ресурсами (прежде всего, бюджетными) возникают проблемы с получением, владением и распределением информации, необходимой для принятия взвешенных социальных, экономических и политических решений. В связи с этим реализация распределительной функции обусловливает формирование децентрализованных властных структур (вертикальных и горизонтальных), т.е. распределение и перераспределение полномочий по уровням государственного и муниципального управления.

    Подчеркнем, что в исследованиях нет единства во взглядах на возможности территориальных (в том числе и местных) структур эффективно реализовывать как перераспределительную функцию, так и функцию стабилизации. Большинство экономистов придерживаются точки зрения, что за реализацию этих функций должно нести ответственность центральное правительство. Однако данная постановка вопроса остается дискуссионной, каждая сторона в дискуссии придерживается определенной системы аргументации.

    Теория общественных благ выделяет ряд свойств, которые позволяют определенным образом классифицировать собственно общественные блага. Базовыми

    свойствами являются некокурентоспособ-ность и неисключаемость; учет критерия внешнего эффекта позволяет выделить социально значимые блага и квазиобщественные блага (услуги естественных монополий); анализ масштабности и временного лага — региональные (локальные) общественные блага.

    Теория общественных благ (и выделение в их составе локальных общественных благ) дала импульс развитию концепции локального общественного сектора. В настоящее время данная концепция является основой экономического обоснования развития муниципального хозяйства, экономического анализа локальных сообществ в децентрализованной бюджетной системе. Если традиционно локальные (региональные) общественные блага определялись как разновидность чистых общественных благ, то в теоретической концепции локального общественного сектора критерии выделения локальных общественных благ дополняются принципом «ареал доступности» в территориальном и функциональном аспекте.

    Конкретизируя эти идеи с точки зрения бюджетной децентрализации, можно констатировать, что локальными общественными благами распоряжаются администрации соответствующих территориальных единиц, принимая на себя ответственность за финансирование производства этих благ. При этом под административными единицами понимаются, прежде всего, муниципалитеты как сообщество потребителей локальных общественных благ. Важнейшие вопросы здесь сводятся к определению пространственных характеристик этих благ и взаимоотношению между экономическими агентами: потребителями и производителями данных благ, а также территориальными единицами различного уровня.

    Теория локальных общественных благ применяется и в теории бюджетного федерализма, когда выделяются национальные, региональные и локальные общественные блага. Эта классификация производится на основе комбинации принципов территориального соответствия, неделимой ответственности и выявления ареала полезности.

    Актуальным остается тезис, сформулированный П. Самуэльсоном «о невозмож-

    ности децентрализованного спонтанного решения» [11, с. 9], который на фоне современных задач развития децентрализованных бюджетных систем целесообразно интерпретировать, на наш взгляд, как необходимость формирования взвешенного, экономически обоснованного и системного подхода к принятию решений о децентрализации с эффективным инструментарием реализации задач функционирования общественного сектора по предоставлению, регулированию и координации производства (и предоставления) общественных благ во всем их многообразии.

    Если принять исходное методологическое допущение, что локальные общественные блага являются основой автономности местных и региональных бюджетов, то возникает группа вопросов, которые сводятся к обоснованию совокупности общественных благ, которые требуют территориальной децентрализации их предложения, детерминированию оптимальной вертикальной и горизонтальной структуры полномочий властных институтов, обеспечивающих необходимый объем предложения локальных общественных благ, разработке и реализации эффективных методов финансирования их производства.

    Другая группа принципиальных вопросов связана с определением зон вмешательства центральной власти в механизм децентрализованного предоставления общественных благ, порождаемых множественностью территориальных единиц. Последнее, в частности, актуализирует важность моделей и механизмов взаимодействия как между центральной властью и административными территориальными единицами, так и между собственно этими единицами.

    В-четвертых, для выделения концептуальных основ обоснования бюджетной децентрализации представляется целесообразным рассмотреть теоретические модели, которые конструируют возможность и необходимость децентрализованного предоставления локальных общественных благ. Базовыми для целей нашего исследования являются гипотеза Ч. Тибу, теория клубов Дж. Бьюкенена и теорема децентрализации У. Оутса.

    Гипотеза Ч. Тибу (1956 г.) представлена следующим утверждением: при на-

    личии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения, бюджетная децентрализация создает предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений.

    Исходной предпосылкой этой гипотезы является мобильность экономических субъектов и наличие полной информации об издержках и выгодах в предоставлении общественных благ. В идеальной модели децентрализация сама порождает механизм, способствующий оптимальному распределению спроса и предложения на общественные блага: каждый индивид, меняя место жительства, потенциально способен подобрать наиболее подходящий для себя набор локальных общественных благ и их «цен» (местных налогов). Этот механизм назван «голосование ногами», ориентирован на выявление реальных предпочтений в спросе на общественные блага и направлен на развитие конкуренции в сфере их производства.

    Читайте так же:  Образец заявления при подаче исполнительного листа судебным приставам

    Теория клубов Дж. Бьюкенена (1965 г.) определяется как теория оптимальных размеров групп: клуб как добровольное объединение помогает извлечь пользу из совместного использования какого-либо неделимого блага, производство которого было оплачено из взносов членов клуба. Строго говоря, теория клубов — это теория функциональных групп, которая дополняет принцип территориальной доступности функциональным аспектом, а также случаем переполнения потребителей (перегруженности блага). Эта теория является дополнительным обоснованием для детерминирования муниципальных образований как территориальных объединений с целью реализации целого комплекса задач, в первую очередь, по важнейшим видам общественных благ [10, с. 30].

    Из теории клубов следует несколько важнейших выводов: необходимость учета принципа локальной эквивалентности (соответствие выгод от локального общественного блага налоговым платежам местного населения); возможность тиражирования «клубов» при децентрализованном обеспечении населения благами клубного типа; необходимость наделения местных администраций функциями по оптимальному использованию ресурсов,

    связанных с производством локальных общественных благ.

    Теорема о децентрализации У. Оутса (1972 г.), которая считается теоретической базой для процессов децентрализации в общественном секторе, формулируется следующим образом: каждая государственная услуга должна предоставляться самым нижним уровнем власти из тех, юрисдикция которых полностью охватывает территорию, и жители которой смогут воспользоваться выгодами от получения этой услуги и покрыть затраты, связанные с ее предоставлением.

    Из данной теоремы следует, что если бюджетная децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решений в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнее централизованного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности; то есть, если выполняются определенные условия (равенство затрат на предоставление блага со стороны центрального и локальных органов власти, а также наличие существенных территориальных различий в спросе на общественное благо), то каждое общественное благо должно предоставляться структурой, которая контролирует определенную географическую область, оптимизируя сочетание «выгоды-затраты» в их производстве. Эффективность децентрализованного принятия решений в предоставлении общественных благ возникает при минимизации издержек управления, невыраженном эффекте масштаба и зависит от степени различий в предпочтениях граждан, проживающих на разных территориях.

    Таким образом, гипотеза Ч. Тибу, теория клубов Дж. Бьюкенена и теорема децентрализации У. Оутса, являясь, по сути, формальными моделями, раскрывают различные аспекты децентрализованного предоставления общественных благ. Гипотеза Тибу описывает предельный случай высокой мобильности населения как конкурентного механизма выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ; теория клубов нацелена на выявление оптимального размера территориальных сообществ; Оутс акцентирует внимание на собственно процессах бюджетной децентрализации. Эти модели

    демонстрируют вектор развития теоретических воззрений на экономическое содержание процессов бюджетной децентрализации.

    В современных исследованиях представлены и другие теоретические модели, которые так или иначе связаны с вопросами бюджетной централизации/децентрализации. Здесь выделим не только отдельные тезисы по возрастанию административных расходов при развитии децентрализации [12], но и более стройные модели обособленного поведения властных структур. Эти проблемы представлены, например, в модели У. Нисканена — модели максимизации бюджета, исходной позицией которой является бюрократическая монополия в определении уровня и объема общественных расходов, а также наличие асимметричной информации (информационные преимущества администрации) в принятии управленческих решений.

    Согласно модели У. Нисканена, администрация стремится увеличить объем своей деятельности, поскольку чиновники заинтересованы в суммарном фонде заработной платы, должностных привилегиях, повышении престижа организации, усилении власти, в возможностях создания преимуществ для отдельных групп. На основе экономической мотивации бюрократического аппарата строится гипотеза о стремлении чиновников к возможной максимизации бюджетных расходов. Эти выводы ставят под сомнение классическую конструкцию оптимального распределения компетенций, основанную на допущении строгой бюджетной дисциплины и ответственном поведении административных структур.

    Для властных структур на территориальном уровне управления в более сложных моделях учитываются трансферты из вышестоящих бюджетов и рентоориенти-рованное поведение. В частности, на уровне теоретических размышлений высказывается тезис, что снятие с нижестоящих органов власти нагрузки по финансированию общественных благ путем выделения целевых грантов из вышестоящих бюджетов не приводит к адекватному сокращению налогов на территориальном уровне. А при утрате трансфертных потоков объем расходов региональных и местных администраций сокращается слабо. Данный

    эффект получил название «эффект липучки» (flypaper effect). Децентрализованные управленческие структуры могут также извлекать максимальную «информационную ренту» в условиях предоставления вышестоящим уровням власти недостоверной и/или неполной информации.

    Теоретические выводы по эффективности/ неэффективности децентрализо-

    ванного управления общественным сектором призваны подчеркнуть сложность и противоречивость построения децентрализованной бюджетной системы, важность формирования действенных механизмов бюджетного взаимодействия в многоуровневых бюджетных системах с целью нивелирования возможных отрицательных эффектов.

    1. Файоль А. Общее и промышленное управление. М.: ДиС, 2001.

    2. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: учебник / пер. с англ. под ред. JI.JI. Любимова. М.: Аспект Пресс, 1995.

    3. Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов / пер. с нем. под общ. ред. А.Л. Кудрина, В.Д. Дзоева. Владикавказ: Пионер-Пресс, 2001.

    4. Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: учебник / под общ. ред. А.А. Аузана. М.: ИНФРА-М, 2007. С. 407-411.

    5. Сэндлер Т. Экономические концепции для общественных наук: пер. с англ. М.: Весь мир, 2006. С. 135-141.

    6. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации // Российский экономический журнал. 2002. № 7.

    7. Ахинов Г.А., Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора: учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2008.

    8. Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государства): учебник. М.: ИНФРА-М, 2007.

    9. Блауг М. Методология экономической науки, или как экономисты объясняют: пер. с англ. / науч. ред. и вступ. ст. B.C. Автомонова. М.: НП «Журнал Вопросы экономики», 2004.

    10. Циммерманн X. Муниципальные финансы: учебник: пер. с нем. М.: Дело и Сервис, 2003.

    11. Рубинштейн А.Я. К вопросу расширения «Чистой теории общественных расходов» (научный доклад). М.: ИЭ РАН, 2007. С. 9

    12. Нуреев P.M. Теория общественного выбора: курс лекций: учеб. пособие. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2005. С. 356-367.

    1. Fayolle A. General and industrial management. M.: DiS, 2001.

    2. Atkinson E.B., Stiglitz J.E. Lectures on the economic theory of the public sector: the textbook / tr. from English ed. by L.L. Lyubimov. M. Aspect Press, 1995.

    3. Bryummerhoff D. Theory of Public Finance / tr. from German under the total, ed. by A.L. Kudrin, V.D. Dzoev. Vladikavkaz: Pioneer Press, 2001.

    4. Institutional Economics: A New Institutional Economics: the textbook / under total ed. of A.A. Auzan. M.: INFRA-M, 2007. Pp. 407-411.

    5. Sandler T. The economic concept for the social sciences / tr. from English. M.: Publishing house «Ves mir», 2006. Pp. 135-141.

    6. Lexin V., Shvetsov A. Fiscal Federalism: the dialectic of centralization and decentralization // Russian Economic Journal. 2002. № 7.

    7. Akhinov G.A. Zhiltsov Ye.N. Public Economics: Textbook, allowance. M .: INFRA-M, 2008.

    8. Ponomarenko E.V., Isaev V.A. Economics and finance of public sector (basic theory of effective state) tutorial. M.: INFRA-M, 2007.

    9. Blaug M. Methodology of economics or how economists explain, tr. from English / scientific ed. V.S. Avtomonov. M.: NP «Magazine Questions economics», 2004.

    10. Zimmerman H. Municipal finance: the textbook / tr. from German. M.: Publishing house «Business and Service», 2003.

    11. Rubinstein A. Ya. On the issue of expansion of «pure theory of public expenditure» (research report). M.: IE RAS, 2007. P. 9

    Три главных тренда в энергетической отрасли заключаются в следующем.

    1. Увеличение динамики рынка

    • Как будут изменяться цены на электроэнергию и какая ожидается волатильность?
    • Какая стратегия подойдет с учетом изменяющихся ожиданий потребителей и новой демографической структуры?
    • Какие элементы будущей цепочки создания стоимости в отрасли будут приносить наибольшую выгоду акционерам?
    • 2. Внедрение новых технологий

      • Каким будет переход от централизованной к децентрализованной структуре отрасли?
      • Какие организационные и культурные изменения обеспечат получение максимального эффекта от новых технологий?
      • Какая стратегия использования новых технологий позволит превзойти конкурентов (например, фокус на возобновляемых источниках энергии или электротранспорте)?

      3. Государственное регулирование отрасли

      • Какие стратегии позволят в нужной степени учесть более строгий контроль за качеством состояния активов и надежностью энергосетей?
      • Что делать, чтобы повысить операционную эффективность при снижении тарифов?
      • В чем отличия в подходах к управлению бизнесом при регулируемых и нерегулируемых тарифах?
      • Что значит цифровизация для энергетического сектора

        Энергетический сектор находится на пороге одной из самых значительных технологических трансформаций с 1880 года. Тогда компания Edison Electric Light Company открыла секрет производства практичной и доступной лампочки — с нитью накаливания из обугленной стружки японского бамбука. В течение нескольких лет после этого газовые лампы освещения стали устаревшей технологией.

        Бизнес-модели будут выстраиваться вокруг инновационных технологий, в том числе технологий децентрализованной генерации энергии, таких как виртуальные электростанции и хранилища энергии. В условиях повсеместной электрификации и «энергетического перехода» (структурного изменения энергетической отрасли) предприятия энергетического сектора, в том числе традиционные коммунальные предприятия, будут постепенно отказываться от создания масштабной инфраструктуры. В скором времени регулирование отрасли по новым технологиям — субсидирование возобновляемой электроэнергии, требования по интеллектуальным системам учета — должно смягчиться.

        Широкая автоматизация и продвинутая аналитика станут основой управления цепочкой создания стоимости. На автоматизированных производствах будут установлены многочисленные сенсоры — от «умных» распределительных сетей до устройств и услуг для конечных пользователей. Лидеры отрасли станут собирать аналитические данные — от системы в целом до конкретного потребителя — и будут скорее «надежными советниками» в области энергетики, чем просто менеджерами активов или внешними поставщиками. Это все позволит обеспечивать целевые показатели надзорных органов и предоставлять качественные услуги.

        В краткосрочной перспективе цифровая трансформация может увеличить доходы компании в отрасли на 4% в год. Основной рост доходов — в генерации и распределении — достигается за счет использования не анализируемых в настоящий момент данных, автоматизации процессов и точечного внедрения цифровых решений. К 2025 году цепочка создания стоимости в энергетической отрасли будет децентрализована, а перечень предлагаемых продуктов и услуг расширится. В более долгосрочной перспективе появятся персонализированные решения, а также возможность объединения существующих продуктов и услуг с продуктами и услугами из других отраслей.

        Приоритеты цифровой трансформации в энергетике

        Из-за сложности и фрагментарности тех систем, которые должны быть выстроены в рамках цифровой трансформации, наиболее продвинутые компании фокусируются на достижении «быстрых побед» — получении ощутимого результата в краткосрочной перспективе. В результате мобилизация всей компании дает необходимый толчок для запуска более долгосрочных инициатив.

        При проведении цифровой трансформации в энергетике работа ведется по трем направлениям.

        1. Цифровизация текущей операционной модели

        Сфокусируйтесь на «быстрых победах», например выявлении процессов, где есть наибольший потенциал для сокращения затрат и улучшения потребительского опыта. Наиболее продвинутые компании переосмысливают или создают с нуля процессы бэк-офиса, чтобы реализовать потенциал роботизации. Приоритетные области могут включать следующие решения:

      • роботизированная автоматизация процессов,
      • цифровизация внутренних интерфейсов («стыков») и взаимодействия с потребителем,
      • повышение доступности данных и их использование при принятии решений,
      • цифровизация инструментов управления персоналом,
      • обновление ИT-инфраструктуры.
      • Помимо автоматизации текущих процессов или выстраивания многоканальной системы коммуникации с потребителем, цифровизация предполагает глубокую перестройку системы внутренних процессов организации — от сокращения количества шагов и страниц документации до автоматизации принятия решений. В распределении электроэнергии первыми кандидатами для цифровой трансформации выступают процессы, которые предполагают большое число повторяющихся действий: подключение новых потребителей, обслуживание сети, управление инвестициями, данными по оборудованию, потерями.

        2. Использование продвинутой аналитики

        У компании должен быть план по «очистке» и стандартизации данных, собираемых из множества источников. Источники и модели данных должны быть взаимоувязаны друг с другом, а ответственность за поддержание систем сбора и хранения закреплена внутри организации — с наличием CDO (Chief Data Officer) и ответственными сотрудниками в подразделениях. Кроме того, необходимо наращивать компетенции сотрудников в использовании продвинутой аналитики, потому что внедрение технологий, например «умных» счетчиков, значительно увеличивает количество данных по сравнению с ручным сбором, а глубокий анализ этих данных не может быть проведен с использованием стандартных инструментов (например, Excel-таблицы).

        3. Изучение новых технологий

        Управляйте обширным портфелем проектов. Запускайте пилотные проекты и отслеживайте развитие технологии, анализируя затраты и выгоды, оценивайте готовность технологических решений и вводите их в промышленную эксплуатацию. Энергетическим компаниям также следует сотрудничать с игроками в сфере финансов, электронной коммерции и телекоммуникаций, чтобы расширять собственный портфель продуктов и источников дохода. Распространение и развитие технологий зависит от конкретного региона, от наличия поддержки со стороны государства и готовности компании инвестировать. В краткосрочной перспективе внедряемые технологии нацелены на повышение эффективности, а в средне- и долгосрочной перспективе — на повышение потребительской ценности и новых предложениях услуг.

        Краткосрочные приоритеты:

      • поддерживать существующую систему и добавить мощности по генерации электроэнергии,
      • продолжать стратегию по управлению активами за счет аналитики больших данных и централизовать дистанционное техобслуживание,
      • обеспечивать стабильность системы в режиме реального времени, автоматизировать и оцифровать процессы,
      • внедрять платформы взаимодействия с потребителем и использовать предиктивную аналитику по потребителям,
      • предлагать продукты для «умного» дома и услуги по энергетическому менеджменту.
      • Долгосрочные приоритеты:

      • обеспечивать оптимальное распределение электроэнергии по сетям с учетом изменения спроса,
      • использовать большие данные и аналитические мощности суперкомпьютеров для принятия решений,
      • внедрять интеллектуальные энергосистемы и обеспечивать возможность обратной связи от потребителей,
      • предлагать персонализированное обслуживание потребителям, стать для них надежным советником в области энергетики,
      • предлагать широкий ассортимент продуктов для «умного» дома и услуг для различных групп потребителей, строить долгосрочные отношения с потребителями.
      • Решающий фактор успеха в преобразовании энергетической отрасли — готовность организаций и их сотрудников к освоению инструментов цифровизации и получению цифровой ценности — преимуществ, которые предлагают новые технологии.

        Пять шагов к цифровой трансформации

        1. Сформируйте видение

        Процесс цифровой трансформации начинается сверху — с лидеров организации, которые способны объяснить сотрудникам компании, в чем состоит ощутимое преимущество цифровизации для них. Цифровая трансформация требует более глубоких изменений, чем обыкновенная программа по снижению затрат, поэтому она должна быть интегрирована в корпоративную стратегию и получать соответствующее внимание со стороны руководства. Важно определить, какие направления являются ключевыми, сколько ресурсов компания готова потратить на каждое ключевое направления и насколько широкой будет трансформация. Главное — сохранить гибкость и быстро реагировать на новые технологии. Например, технология блокчейн до недавнего времени ассоциировалась с криптовалютами, а сейчас активно используется в торговле энергоносителями, при обмене информацией в микросетях и между электромобилями, гарантирует защищенный доступ к активам и данным компаний.

        2. Разработайте цифровую стратегию и план внедрения

        При формировании «дорожной карты» реализации помните, что достижение быстрых результатов поможет мобилизовать организацию и сгладить переход от пилотной фазы к полномасштабному внедрению. Закладывайте достаточно времени для перехода к полному развертыванию — от одного до шести месяцев, в зависимости от выбранной технологии. На этом этапе нужно время, чтобы оценить пилотные программы, собрать ноу-хау и узнать мнение партнеров на рынке, разработать новые операционные модели, стандартизировать деятельность и определить, какие инструменты необходимы для контроля реализации и оценки результатов.

        3. Назначьте команду исполнителей

        Цифровая трансформация затрагивает все уровни иерархии и все типы процессов, поэтому в программу должна вовлекаться вся организация. Пилоты и проекты запускаются одновременно, чтобы увидеть взаимосвязь между технологиями и выявить потенциальные синергии. При этом многопрофильные команды сосредоточены на интерфейсах и устранении неоптимизированных «стыков». Например, межпроектная команда по работе со SCADA в области распределения электроэнергии должна включать представителей всех отделов организации — от диспетчеров, специалистов по управлению активами и учета до экспертов в области эксплуатации сетей и их обслуживания.

        Функция информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) — постоянная частью цифровой трансформации, которая играет роль стратегического делового партнера. Сильная ИКТ-группа не только определяет темпы развития инноваций в компании, но и предоставляет экспертную информацию о технологиях, которые поддерживают потребности бизнеса.

        4. Развивайте новые компетенции и навыки

        Полевые работники должны осваивать мобильные инструменты управления персоналом, совместимые с дополненной реальностью, а также инструменты онлайн-обработки данных и принятия решений. В сфере продаж традиционные клиентские базы данных SAP IS-U все чаще становятся инструментами бэк-офиса и хранения данных, а торговые представители учатся работать с системами управления продажами, которые мотивируют продавцов больше фокусироваться на потребителях.

        Для управления изменениями и новыми функциями персонала в некоторых компаниях внедряются дополнительные уровни иерархии технически квалифицированных сотрудников. Таким образом, организационная структура состоит из первого уровня — «традиционных» сотрудников, выполняющих стандартизированные и простые задачи, и второго уровня — сотрудников, способных выполнять более сложные технические операции и задачи.

        Применение передовых аналитических инструментов требует появления специалистов по управлению и контролю над данными. Инновационный менеджмент предполагает позиции для менеджеров цифровых проектов — сотрудники на подобных позициях будут действовать как проводники инноваций, постепенно призывая остальных к использованию цифровых технологий, а также демонстрируя преимущества цифровизации.

        5. Покупайте или создавайте экосистемы

        Одни объекты энергоснабжения инвестируют в создание собственных аналитических инструментов и развитие системы «умных» счетчиков, другие передают эти сферы деятельности на аутсорсинг. Во втором случаем предприятиям необходимо критически оценивать цифровые навыки и возможности своих поставщиков (и даже поставщиков своих поставщиков), чтобы определить, соответствуют ли они будущему цифровому видению компании.

        Энергетические компании все чаще сотрудничают со стартапами и технологическими компаниями, чтобы объединить свои усилия для разработки новых продуктов и поиска наиболее современных решений. Совместные предприятия становятся способом получения доступа к ноу-хау и навыкам, которые могут отсутствовать в организации на текущем этапе развития. Кроме того, энергетические предприятия также работают с муниципалитетами, чтобы находить решения в области электротранспорта и «умных» городов.

        Объединить необъединенных

        Децентрализация длится уже пятый год подряд. За это время в Украине сформировалась почти тысяча ОТГ. Но добровольность объединения исчерпала себя — все, кто хотел объединиться, уже это сделали. Теперь громадам стоит готовиться к следующему этапу — когда формирование терустройства будет проходить в административном порядке, признает народный депутат Украины, член Комитета Верховной Рады Украины по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроения Лариса БИЛОЗИР. В парламент она избиралась по 15-му избирательному округу Винничины (а это Томашпильский, Тульчинский, Шаргородский, Черновицкий, Мурованокуриловецкий районы), до того была депутатом Винницкого областного совета и координировала вопрос именно объединения ОТГ. Пани Лариса отмечает, что спрогнозировать, как, когда и с какими результатами закончится реформа, очень сложно. Единственное, что очевидно: децентрализация — это не политическая прихоть, а объективное требование времени с экономической точки зрения. Поэтому здесь теперь важно найти баланс между скоростью ее завершения и качеством подготовки конкретных решений.

        — Как вы знаете, сейчас на рассмотрении Верховной Рады находится два важных законопроекта в плоскости децентрализации. Первый — это внесение изменений в Конституцию, что сделает процесс децентрализации необратимым. Второй — «О принципах административно-территориального устройства», то есть трехуровневой системе: общество — округ — регион. Когда их примут, сказать сложно. Ведь с одной стороны слышны призывы нового правительства к завершению децентрализации, с другой — для законопроекта № 2189, который вносит изменения в порядок утверждения перспективных планов, в который раз не находится времени на пленарном заседании. В целом внесение изменений в Конституцию — длительный процесс, есть много формальных процедур. Например, получение заключения Конституционного суда Украины. Также решения принимаются конституционным большинством — 300 депутатов. Конечно, децентрализацию нужно закрепить в Конституции, но сейчас мы не имеем четкого текста законопроекта, есть только концепция.

        Относительно установления трехуровневой системы АТУ — общество, округ, регион, то здесь в принципе все логично и очевидно. Но опять же, нет четкого виденья относительно необходимости в районных советах. Согласно предложениям правительства, все финансовые ресурсы должны быть переданы на уровень ОТГ, забирать у громад средства с целью обеспечения деятельности представительского органа субрегионального уровня, для которого искусственно придумали полномочия, — нецелесообразно. То есть до сих пор рационального решения нет. Хотя от темпа прохождения этих обоих законопроектов через парламент будет зависеть дата местных выборов. Они должны состояться только после формирования новой системы админтерустройства.

        «ПРАВИТЕЛЬСТВО РАЗРАБАТЫВАЕТ МЕТОДИКУ ОЦЕНКИ ВОЗМОЖНОСТИ ГРОМАД»

        — Чего ожидать громадам, которые уже объединились? Ведь сейчас много говорят, что отдельные из них, так сказать, будут укрупнять по критериям возможности. Что это за критерии?

        — Время добровольного объединения громад завершилось, теперь в эпицентре реформы — экономическая целесообразность и способности ОТГ предоставлять качественные услуги населению. Поэтому если ОТГ не справляется с возложенными на нее задачами, ей стоит рассматривать возможность объединения с другими громадами. Сейчас правительство разрабатывает Методику оценки дееспособности громад, параллельно происходит моделирование сетей предоставления публичных услуг. Критерии новой Методики ориентированы на демографические и финансовые показатели. Предполагается несколько этапов оценки. В частности речь о необходимом количестве детей школьного (250 человек) и дошкольного возраста (100 человек), наличие школы с проектной мощностью на 250 учеников. Если эти критерии будут выполнены, ожидается второй фильтр: оптимальное количество жителей в ОТГ — от 5 тысяч, площадь минимум 200 кв. км, индекс налогоспособности — не менее 0,3 коэффициента, а рекомендовано 0,9 и больше (коэффициент определяется как соотношение ПДФО на одного человека в ОТГ к среднеукраинскому показателю, в соответствии с ним рассчитывается базовая или реверсивная дотация), часть местных налогов и сборов в структуре бюджета должна быть 20% и больше.

        В то же время в определенных моментах проектная Методика противоречит сама себе: одновременно поощряются как большая площадь громады, так и ее компактность.

        Очень большим недостатком является абсолютное пренебрежение институционной возможностью громад. ОТГ получает те же полномочия, как и РГА, потому важно знать, созданы ли в совете исполнительные органы. Осуществляется ли самостоятельное управление образованием, создан ли собственный ЦПМСД с достаточным количеством пациентов, которые заключили декларации с семейным врачом, есть ли коммунхоз, который элементарно может расчистить снег зимой или проводить обрезку деревьев.

        В финансовой части необходимо добавить показатели расходов из бюджета на содержание аппарата и объема средств, которые передаются из общего в спецфонд (бюджет развития). Ведь конечной целью объединения громад является повышение уровня предоставления публичных услуг жителям, развитие и восстановление инфраструктуры, а не проедание денег, которые дала реформа.

        «ИМЕННО ГОСУДАРСТВО ДОЛЖНО ЗАВЕРШИТЬ ПРОЦЕСС ВОЛЕВЫМ РЕШЕНИЕМ»

        — Сколько из уже созданных ОТГ соответствуют критериям этой методики?

        — На данным момент новой, утвержденной правительством редакции методики, мы не имеем, она в наработке, а руководствуемся Методикой формирования территорий громад от 2015 года. Поэтому объявлять «приговор» той или иной громаде сейчас нецелесообразно. Надеюсь, что по определенным показателям наработки будут пересматриваться и дополняться, в частности и предложениями, которые были объявлены.

        Какие именно имеете в виду?

        — Например, часть местных налогов ОТГ Винничины. Все громады имеют 20% и больше в бюджете. В то же время в отдельных громадах (Сокиринецкая ОТГ, к примеру) ожидается уменьшение бюджета почти вдвое из-за потери акцизного налога. Таким образом, средств на дошкольное образование в громаде не останется. Что касается критерия численности, то, по мнению авторов Методики, к Бабчинецкой ОТГ, которая является одной из самых успешных сельских громад Винничины в финансовом плане, нужно присоединить новые территории, потому что «не хватает людей». В противовес ей Мурафская ОТГ, которая имеет 7,5 тысячи жителей, то есть с численностью все нормально, но финансовые показатели на порядок ниже. Поэтому без добавления дополнительных критериев финансовой и институционной возможности не обойтись. Громады разные даже в рамках одной области. И то, что сработает в Тульчинской ОТГ, не факт, что заработает в Тростянецкой громаде, и наоборот.

        Учитывая ваш собственный опыт, при каких условиях процесс объединения можно провести согласованно, чтобы избежать насильственного «брака», без любви?

        — Если говорить откровенно, то идея создания отдельных ОТГ основывалась на личном интересе определенных лиц, которые ожидали извлекать определенную выгоду от этого. Даже сейчас заметны откровенные авантюры по созданию громад или присоединению новых территорий к ОТГ, при этом, конечно, мнение населения не учитывается. Из опыта можно сказать, что мудрые хозяева, руководители громад прекрасно понимают возможности перспективной ОТГ в той или иной конфигурации. Вопрос административно-территориального устройства чрезвычайно важен. Он актуален. И именно государство должно завершить процесс волевым решением. Но оно должно быть тщательно подготовленным, взвешенным и иметь целью благосостояние каждой отдельной громады.

        Читайте так же:  Алименты за неполный рабочий месяц